本文转自《中国新闻出版广电报》

  《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》（以下简称《草案》），于4月30日向社会征求意见。就我国著作权集体管理组织的制度建设和实践运行而言，《草案》第8条第2款引入了对著作权集体管理组织使用费收取标准的协商和异议机制。

  《草案》为何要引入针对许可费的协商和异议机制？各方应如何对该机制进行理解？立法者又应当如何对其进行完善？针对这些问题，笔者将从以下几个方面进行分析。

修订背景：顺应版权贸易全球化发展趋势 回应版权使用者对于制度建设的诉求

  著作权集体管理组织具有保护权利人权益、平衡权利人内部利益、平衡权利人和使用人外部利益的多元功能。由于我国的著作权集体管理制度的起步时间晚、理论研究弱、制度设计少、社会认同低，现在的著作权集体管理组织在我国并没有充分发挥其本应具有的制度优势。因此在实践中，也招致了一些非议和误解。

  作为连接权利人和使用人的中间机构，著作权集体管理组织的制度建设和运行状况，不但关乎文化产业上游权利主体的利益实现，同样也牵动着文化产业下游使用者群体行业发展的脉搏。鉴于著作权集体管理组织在版权产业中的重要地位，2004年国务院专门出台了《著作权集体管理条例》（以下简称《条例》），该《条例》虽然搭建了著作权集体管理组织运行所必须的基本制度框架，但在某些问题的设计上并不十分周全。经过10余年的运行及评估，因这些制度的设计缺陷所产生的行业运行问题、产业发展难题、制度完善议题在实践中逐渐显露出来。

  这其中，使用费收取标准的协商和异议机制成为各方关注的焦点：

  一方面，随着物价水平的波动，处于产业上游的权利人希望能够获得与物价水平和产业发展贡献相匹配的动态版权收益；另一方面，在费率的浮动和征收过程中，处于产业下游的使用者也越来越希望能够参与到费率的制定当中，通过协商形成与产业发展水平相符合的付费标准。

  但现实情况是，除了法定许可的费率，目前的费率制定方式是由著作权集体管理组织基于协会章程，通过会员大会等内部机构单方确定。该单方确定的费率标准，在提交国务院著作权管理部门公告后即可生效（《条例》第25条）。

  这种由权利人单方通过著作权集体管理组织所形成的许可费费率，在实践中招致了使用者的不满。使用者群体希望国家能够引入必要的程序保障，使他们不仅能参与到费率制定的协商程序之中，还能够在协商不成的情形下，拥有针对费率提出异议的机会。在著作权集体管理制度运行成熟的欧美，均存在着以行政仲裁、行政裁决或司法手段保障使用者对费率异议的机制。

  为顺应版权贸易全球化发展的趋势，回应我国本土版权产业链下游版权使用者对于制度建设的诉求，在本次《著作权法》修订中，积极采取国际通行做法，通过《草案》第8条第2款，以成文法的形式为使用者参与费率协商、提出费率异议，作出了必要的制度安排和程序保障。

完善建议：通过《著作权集体管理条例》的修订对《草案》中相关内容进行细化

  《草案》第8条第2款规定：“著作权集体管理组织根据授权向使用者收取使用费。使用费收取标准由著作权集体管理组织和使用者代表协商确定，协商不成的，可以向国家著作权主管部门申请裁决或者向人民法院提起诉讼。”

  该款项分为两句：第一句明确了著作权集体管理组织开展活动的依据，即“根据授权”向使用者收取使用费；第二句明确了使用费收取标准形成的方式和异议途径，即使用费收取的标准由“著作权集体管理组织和使用者代表协商确定”，而当协商不成时则“可以向国家著作权主管部门申请裁决或者向人民法院提起诉讼”。

  对此，应针对以下三个关键性制度构成，对著作权集体管理组织使用费收取标准的协商和异议机制加以分析，即“著作权集体管理组织使用费收取的权利来源”“著作权集体管理组织使用费收取标准的形成方式”以及“著作权集体管理组织使用费收取标准的异议方式”。

  需要说明的是，就著作权集体管理组织的运行和监管而言，《著作权法》只作出了概括性规定，具体关于著作权集体管理组织的设立方式、权利义务、著作权许可使用费的收取和分配等内容，则需要通过《著作权集体管理条例》进行细化。所以，对《草案》中相关条款的解读，需结合《著作权集体管理条例》的规定展开；对《草案》中相关内容的细化，也可通过未来《著作权集体管理条例》的修订完成。

  第一，建议修改《草案》第8条第2款第一句，将“著作权集体管理组织根据授权向使用者收取使用费”修改为“著作权集体管理组织根据授权和法律规定向使用者收取使用费”。

  该修改建议的提出可从国内法的体系性解释和比较法的系统性研究这两个维度论证。

  首先，从国内法的体系性解释角度看，在我国的法律规定中，著作权集体管理组织向使用者收取费用的权利来源不仅是基于权利人的授权，同样也包含了法律的规定。对此，根据《著作权集体管理条例》第47条进行体系解释可知，针对因法定许可所形成的付费义务，使用人可以选择将许可费直接交付给权利人，也可以选择将使用费交付给国家所指定的著作权集体管理组织，然后由该著作权集体管理组织将使用费转付给权利人。该规定明确了著作权集体管理组织实施集体管理活动的来源包含法律的规定。

  其次，从比较法的系统性研究角度看，欧洲国家和美国都存在着通过法律的规定确定著作权集体管理组织实施集体管理行为的立法例。且从这些国家2018年和2019年的立法趋势上看，通过法律规定实施著作权集体管理的活动，正越来越多地被立法者所运用。对此，可以参见美国《音乐著作权现代化法案》和欧盟版权现代化改革中的相关规定。

  再次，从依法实施著作权集体管理活动产生的制度原理和价值安排上看，作为仅在个别领域内适用的补充性规定，法律直接规定著作权集体管理组织负责收取某类许可费的价值依据，在于着重保障某类使用者在某种具体授权活动中对“安全”和“效率”的追求。如果单纯以权利人的授权作为著作权集体管理组织的活动依据，难免就会在实践中产生大量权利人分散授权甚至商业维权的情况。而对于使用者而言，权利人大量地分散授权和商业维权，会给其利用《著作权法》所保护的客体带来极大的不确定性。特别是对海量作品存在刚性需求的某些商业使用者而言，通过法定的一站式集中授权，不但能够最大程度地简化交易环节，为其创造开展经营活动所需要的“交易安全”，而且能保障上游的权利人和下游的使用者对“交易效率”的追求。

  但此处需要明确和特别强调的是，依据法律规定所开展的著作权集体管理活动，仅能且必须适用于个别领域。这些领域的确定需要特别依使用者的诉求确定。倘若从事某类商业活动的使用者，不存在对海量作品的使用需求，或此类对海量作品存在刚性需求的使用者没有提高交易安全和提高交易效率的需求，则国家无须主动地引入法定的集体管理。

  第二，建议修改《草案》第8条第2款第二句，将“使用费收取标准由著作权集体管理组织和使用者代表协商确定，协商不成的，可以向国家著作权主管部门申请裁决或者向人民法院提起诉讼”，修改为“使用费收取标准由著作权集体管理组织和使用者代表协商确定，协商不成的，应当先向国家著作权主管部门申请裁决，对该裁决存在异议的可向人民法院提起诉讼”。

  该修改建议的提出，主要涉及国家究竟是希望以“行政裁决”或“司法裁判”还是以“行政裁决”和“司法裁判”的形式，为著作权集体管理组织和使用者代表在协商中的纠纷，提供程序保障。《草案》以“或”字连接“行政裁决”和“司法裁判”意味着，协商的主体可自由选择两种途径中的一种解决纠纷。这种二选一的纠纷解决机制会在未来的实践中造成裁判标准各异、裁判效率不同的效果。鉴于此，建议立法者要么仅提供“行政裁决”或仅提供“司法裁判”作为争端的解决机制，要么将“行政裁决”作为“司法裁判”的前置程序加以规定。

  从我国《专利法》和《商标法》中的行政权运用和对行政权运用之监管的角度看，为了对行政主管机关进行必要的监督，立法者往往会对主管部门所进行的行政裁决给予当事人以司法监督的程序保障。因此，就著作权集体管理组织和使用者代表之间针对许可费确定的程序而言，若著作权集体管理组织和使用者代表不能就费率标准形成合意，应当规定双方首先启动由著作权行政主管部门所负责的行政裁决程序。在行政裁决作出以后，如果一方对行政裁决仍有异议，则可以提起针对行政裁决的诉讼。这种行政裁决前置、司法监督后置的程序设计，不但可以最大程度地发挥行政机关和人民法院在化解当事人分歧上各自的优势，而且可以合理地保障当事人双方的利益，调和彼此之间的分歧。

  由于《著作权法》只能对著作权集体管理组织的运行和监督事项作出原则性的规定。笔者建议，未来通过《著作权集体管理条例》的修订，细化和明确行政裁决和司法裁判的关系、细化和明确行政裁决的运行程序、引入必要的许可费提存机制，以保证在费率异议的行政裁决和诉讼过程中，使用者主体不会因费率异议程序的推进而不能使用存在争议的版权客体的情况。

  第三，建议通过《著作权集体管理条例》对《草案》第8条第2款第二句中的“使用者代表”进行细化。立法者本着平等主体共同参与的理念，确定了使用者在费率协商确定中的主体身份，这不但体现了合同缔结过程中，各方对私法自治的民法要求，而且能够更有效地形成与市场发展阶段和市场发展水平相适应的费率标准。

  但具体何为“使用者代表”，立法者并没有在《草案》中明示。由于著作权集体管理活动的开展和监管主要通过《著作权集体管理条例》规定，因此，立法者有必要在未来通过对《著作权集体管理条例》的修订，对何为“使用者代表”进行细化。通过细化“使用者代表”的定义，可以使某一类商业活动和作品使用活动中只存在一种基准费率。而因地域差异和物价水平等因素所形成的差异性费率和浮动费率，可依此基准费率并结合时间、地域等因素，进行灵活的调整。为了尽可能地保证该基准费率的公信力和权威性，对于使用者代表的理解，可采用列举加概括的方式确定。其应当包括但不限于相关行业的全国性行业协会、区域性使用者团体或一定数量的使用者代表。

（作者系中央财经大学讲师、慕尼黑大学法学博士、中国国家版权局国际版权研究基地研究员 李陶）